Το βιβλίο του «Τεχνοκρατία και Δημοκρατία στη σύγχρονη Διακυβέρνηση» παρουσίασε ο πρώην νομάρχης, Απόστολος Παπατόλιας την Κυριακή στην κατάμεστη αίθουσα του Domotel Xenia Volos.
Για το βιβλίο μίλησαν: Ιωάννης Σαρμάς, πρώην πρωθυπουργός, Δημήτρης Κουρέτας, περιφερειάρχης Θεσσαλίας, Θάνος Παπαϊωάννου, πρόεδρος ΑΣΕΠ, Φαίη Μακαντάση, διευθύντρια Ερευνών διαΝΕΟσις.
Η ομιλία του Απόστολου Παπατόλια:
Η «πολιτική» φιλοδοξία του βιβλίου
- Η βασική ιδέα του βιβλίου είναι το πώς συναρθρώνεται πολιτική με την τεχνοκρατική συνιστώσα της διακυβέρνησης: Η φιλοδοξία μου δεν ήταν τόσο θεωρητική όσο «ταξινομική». Ήθελα να βάλω σε τάξη όλα τα πρόσφατα σημαντικά νομοθετήματα για την οργάνωση και λειτουργία του ελληνικού κράτους, ώστε να προκύπτει μια ξεκάθαρη εικόνα για τη διαχρονική σχέση έντασης μεταξύ τους. Ακόμη και όταν εξετάζω έννοιες, όπως η «επιτελικότητα» ή η «αποπολιτικοποίηση», δεν οδηγούμαι από αφηρημένα αναλυτικά σχήματα, αλλά από εμπειρίες που απέκτησα εκ των ένδον στη διοίκηση του κράτους. Όσα γνώριζα βιωματικά, πάσχισα να τα ανατάμω θεωρητικά.
- Αισθάνθηκα ότι δεν έπρεπε να αφήσω τίποτα ανεκμετάλλευτο απ’ όσα έχουν συμβεί στο ελληνικό διοικητικό σύστημα τα τελευταία χρόνια. Η θεσμική εξέλιξη του ΑΣΕΠ, ο τρόπος επιλογής των προϊσταμένων, ο νόμος για το επιτελικό κράτος, ο πιο πρόσφατος για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και το σύστημα οργάνωσης της πολιτικής προστασίας, η διαχείριση κρίσεων, όπως η πανδημία, αλλά και το δυστύχημα των Τεμπών. Οι κουκκίδες έπρεπε να ενωθούν για να αντιληφθούμε τον ρόλο του κράτους στην εποχή των πολυκρίσεων, το πώς οι παθογένειες επώασαν το δυστύχημα των Τεμπών, το πώς μπορεί να γίνει λειτουργική η σχέση μεταξύ πολιτικής και τεκμηρίωσης.
- Στην πραγματικότητα, η διακυβέρνηση είναι ισορροπημένη και αποτελεσματική μόνο στον βαθμό που ενσωματώνει επί ίσοις όροις την τεκμηρίωση και τη συμμετοχική διαμόρφωση των πολιτικών. Μόνον σε ένα συναινετικό δημοκρατικό περιβάλλον ευδοκιμούν οι θεσμοί του κράτους δικαίου και το δημόσιο μάνατζμεντ (έλεγχοι νομιμότητας, μετρησιμότητα, διασφάλιση ποιότητας). Η σύγχρονη διακυβέρνηση απαιτεί συγχρόνως α) σαφείς αξίες ως υπόβαθρο των πολιτικών, β) αξιόπιστη θεμελίωση με στατιστικά και ερευνητικά δεδομένα και γ) συμμετοχικότητα. Η «συμμετοχική» διάσταση της «δημοκρατίας» οφείλει, επομένως, να συναντήσει την «αριστοκρατική» ροπή της «τεχνοκρατίας» σε μια νέα, πιο λειτουργική, σύνθεση των δύο παραδειγμάτων. Από την πλευρά μου, προτείνω να ανακαλύψουμε ένα νέο μείγμα που θα συνδυάζει με επιλεκτικό τρόπο στοιχεία του «ύστερου Επιτελικού Κράτους» και του αφηγήματος περί «προοδευτικής διακυβέρνησης».
- Ως «προοδευτική διακυβέρνηση» αντιλαμβάνομαι το αφήγημα μιας ανανεωμένης Σοσιαλδημοκρατίας, που συνδυάζει τις αρετές του κεντρικού σχεδιασμού με τη δυναμική της κοινωνικής οικονομίας και τις δημιουργικές συμπράξεις του δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα. Πρόκειται για το εναλλακτικό «επιτελικό κράτος» που οργανώνει την «εταιρική σχέση» δημοσίου, αγοράς και κοινωνίας των πολιτών. Η προοδευτική σκοπιά μας υπενθυμίζει ότι η «τεκμηριωμένη διακυβέρνηση» δεν εξαντλείται στον στενό κύκλο τεχνοκρατικής επιρροής «ειδικών» και «αξιωματούχων», αλλά εκτείνεται στα κοινωνικά δίκτυα και τους συλλογικούς φορείς. Η προοδευτική σκοπιά προϋποθέτει μια εναλλακτικού τύπου «τεχνοκρατία»: την παραγωγή και τον διαμοιρασμό «κοινωνικοποημένης εφηρμοσμένης γνώσης» που απολήγει στη δημοκρατική συμπαραγωγή «τεκμηριωμένων δημόσιων πολιτικών».
- Χωρίς αυτή το νέο μείγμα, τη σύνθεση των δύο διαφορετικών παραδειγμάτων δύσκολα θα θεμελιώσουμε ιδεολογικά το αίτημα για ριζική μεταρρύθμιση του κράτους. Είναι ανάγκη να επινοήσουμε σήμερα (κόμματα, επιστημονική κοινότητα, οργανώσεις πολιτών) νέα αξιακά σχήματα για το Κράτος, την Παγκοσμιοποίηση, το Σύνταγμα και την Οικονομία. Αυτή η παραγωγή ιδεών αποτελεί μέρος της «στρατηγικής πρόβλεψης» που οφείλει να εκπληρώνει ένα σύγχρονο «Κράτος Πρόληψης» στην εποχή της διακινδύνευσης. Όχι μόνο με την τεχνοκρατική εκδοχή ενός “thinking capacity”, δηλαδή της σύλληψης έξυπνων καινοτομιών που οργανώνουν το μέλλον, αλλά και υπό την έννοια των νέων πεποιθήσεων που προάγουν την «ακριβοδίκαιη κοινωνική συνεργασία». Με άλλα λόγια, ενός νέου αφηγήματος, με ιδεολογική συνοχή, ικανό να διασφαλίσει την ενεργό συναίνεση των πολιτών, σε ένα κοινό σχέδιο θεσμικής και κοινωνικής αντίδρασης απέναντι στην κρίση.
- Το ογκώδες αυτό νομοθέτημα είναι ο νόμος περί Υπουργικού Συμβουλίου, που πάντα υπήρχε. Αντί να έχουμε μία κυβερνητική επιτροπή, το μικρό Υπουργικό Συμβούλιο, ένα Υπουργείο Συντονισμού που είχαμε παλαιότερα ή ένα Υπουργείο Προεδρίας της Κυβέρνησης, δηλαδή τα κατεξοχήν επιτελικά υπουργεία, έχουμε ένα διογκωμένο γραφείο Πρωθυπουργού, το οποίο έχει αυτή τη στιγμή τέσσερις Υπουργούς Επικρατείας, έναν Υφυπουργό, έναν χωρίς κυβερνητική ιδιότητα κυβερνητικό εκπρόσωπο που θα μπορούσε να είναι Υφυπουργός ή Υπουργός, επτά γενικές γραμματείες και δύο ειδικές γραμματείες. Αυτό δημιουργεί σοβαρά προβλήματα στη λειτουργία του κοινοβουλευτικού συστήματος διακυβέρνησης. Οι Υπουργοί έχουν ευθύνη για πράξεις των οποίων το πολιτικό περιεχόμενο δεν καθορίζουν, η κυβέρνηση έχει συλλογική ευθύνη για αποφάσεις που δεν λαμβάνει ως Υπουργικό Συμβούλιο. Εδώ υπάρχει μία ουσιώδης αλλοίωση βασικών χαρακτηριστικών του κοινοβουλευτικού συστήματος.
Διοικητική μεταρρύθμιση και «τεχνοκρατική δημοκρατία»
- Η αξία του διοικητικού ορθολογισμού δεν διέπει τη λειτουργία της ελληνικής κρατικής μηχανής. Δεν ξέρουμε καν πώς να διακρίνουμε την πολιτική εποπτεία από την επαγγελματική διοίκηση. Βεβαίως, το κράτος αλλάζει, έστω και μέσω ατυχημάτων (χρεοκοπία) ή εξωτερικών πιέσεων (ΕΕ, δανειστές). Η «διοικητική μεταρρύθμιση» παραμένει ιδιαίτερα πολύπλοκη άσκηση στη χώρα μας. Ο μεταρρυθμιστικός ζήλος δεν αρκεί όσο υποτιμάται ο ρόλος των «τεχνικών ζητημάτων» και απουσιάζουν η διαβούλευση, η τεκμηρίωση και το επιχειρησιακό σχέδιο υλοποίησης.
- Όσα νομοθετήματα κι αν παραχθούν, ο παρασιτικός, ταξικός και αντιπαραγωγικός πελατειασμός θα σπάσει οριστικά μόνο όταν κυριαρχήσει κοινωνικά το αίτημα για δομικές αλλαγές στο κράτος. Όχι ως συγκυριακή πίεση ή εξωτερική επιβολή, αλλά ως καθολικό κοινωνικό αίτημα, που επιτάσσει συναινέσεις και «εθνικές πολιτικές». Στο πλαίσιο αυτό, είναι επιβεβλημένη η ανασημασιοδότηση κρίσιμων εννοιών, όπως η «αξιοκρατία» ή η «αξιολόγηση».
- Σημασία έχει εάν το σύστημα λειτουργεί. Όταν υπάρχει αποτελεσματικότητα, ικανοποίηση των πολιτών και λύνονται προβλήματα. Λειτουργούν σήμερα τα μεγάλα συστήματα του κράτους, είμαστε ικανοποιημένοι από τον τρόπο λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης, του εθνικού συστήματος υγείας, του εκπαιδευτικού συστήματος, της αστυνομίας, των ενόπλων δυνάμεων; Μπορεί να λειτουργήσει το κράτος αυτό ως κράτος πολιτικής προστασίας; Δυστυχώς, η πραγματικότητα επιβεβαιώνει ότι δεν μπορούμε να διαχειριστούμε αυτές τις καταλυτικές προκλήσεις για τη λειτουργία του κράτους, για τη νομιμοποίηση της δημοκρατίας, για την ποιότητα της ζωής.
ΤΕΜΠΗ
Πριν από ένα χρόνο έλαχε ο κλήρος στον σιδηρόδρομο. Κανείς, όμως, δεν μπορεί να προβλέψει ποιος τομέας του κράτους θα μας απασχολήσει δυσάρεστα την επόμενη φορά. Στα συντρίμμια των Τεμπών αντανακλώνται οι συνολικές στρεβλώσεις του πολιτικοδιοικητικού μας συστήματος. Τα “7 αμαρτήματα” οριοθετούν τη μεταρρυθμιστική ατζέντα για τη ριζική αλλαγή του μοντέλου διακυβέρνησης.
- Απουσία συνολικού σχεδιασμού των πολιτικών για την ασφάλεια. Ο τεκμηριωμένος προγραμματισμός, η εφαρμογή μεταβατικών σχεδίων και ο σχεδιασμός “συγχωρητικών συστημάτων”, που μετριάζουν τις επιπτώσεις του ανθρώπινου σφάλματος είναι η δουλειά ενός πραγματικού επιτελικού κράτους.
- Απουσία ανεξάρτητου ρυθμιστή, χωρίς τον οποίο οι ευρωπαϊκές προδιαγραφές ασφάλειας εκφυλίζονται σε γραφειοκρατικές διατυπώσεις.
- Αδυναμία συντονισμού των κατακερματισμένων φορέων. Σε συνθήκες διοικητικής διάσπασης είναι αναγκαία η ενεργοποίηση ενός τελικού “ολοκληρωτή” του συστήματος.
- Προβληματική εσωτερική λειτουργία, ελλιπείς εγγυήσεις, απουσία τεκμηρίωσης των αποφάσεων, απουσία “πρωτοκόλλων λειτουργίας” και διοικητικών αυτοματισμών.
- Απουσία αξιολόγησης και αναξιοκρατία σε όλα τα στάδια στελέχωσης (επιλογή, εκπαίδευση, πιστοποίηση, ανάθεση καθηκόντων, αξιολόγηση απόδοσης)., κομματοκρατία στη διοικητική ηγεσία.
- Αδιαφάνεια, αστοχίες και διαπλοκή στις δημόσιες συμβάσεις. Η αποτυχία των προληπτικών και των κατασταλτικών ελέγχων και το αμαρτωλό τρίγωνο της διαπλοκής (στελέχη του δημοσίου – πολιτικοί μεσολαβητές – Ανάδοχοι) φανερώνουν την “αποικιοποίηση” του Δημοσίου από τα συμφέροντα.
- Κακή χρήση των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων. Ο πελατειακός ή επικοινωνιακός αυτοσχεδιασμός κατισχύει της ορθολογικής ιεράρχησης. Η ΕΕ, παρά τα δισ. που διαθέτει, εμφανίζεται απρόθυμη να καλύψει τα ρυθμιστικά κενά στο εθνικό επίπεδο.
ΘΕΣΣΑΛΙΑ
- Είναι προφανές ότι αυτά τα ζητήματα υπερβαίνουν το κομματικό σύστημα, το οποίο όπως είναι δομημένο οδηγεί στην υποαντιπροσώπευση της κοινωνίας, καθώς ο πολίτης κάνει αναγκαστικές επιλογές, εκβιασμένες επιλογές, είναι επιλογές δεύτερης ή τρίτης λύσης, από το second best και μετά. Μπορεί να το αντέξει αυτό η λειτουργία της δημοκρατίας;
- Το ερώτημα που είχε τεθεί μετά την οικονομική κρίση του 2008 ήταν αν οι τεχνοκράτες μπορούν να διαχειριστούν το σύστημα πιο αποτελεσματικά από τους πολιτικούς. Έτσι, σε ορισμένες χώρες δοκιμάστηκαν «κυβερνήσεις τεχνοκρατών», όπως π.χ. στην Ιταλία και, μερικώς στην Ελλάδα, χωρίς όμως καλύτερα αποτελέσματα. Κλονίστηκε, έτσι, η ιδέα ότι η τεχνοκρατία είναι εναλλακτική επιλογή διαχείρισης σε καθεστώς δημοκρατίας. Στην Ελλάδα, ωστόσο, η κυρίαρχη άποψη συνεχίζει να κωδικοποιείται ως εξής: «Αν είχαμε μια διοικητική μηχανή να λειτουργεί όπως πρέπει δεν θα είχαμε ανάγκη τους τεχνοκράτες. Σήμερα όμως έχουμε ανάγκη από ανθρώπους που «ξέρουν τη δουλειά» και αποφασίζουν με βάση αντικειμενικά στοιχεία και όχι τις πολιτικές φιλοδοξίες τους. Έχουμε ανάγκη τους τεχνοκράτες μέχρι το ελληνικό κράτος να λειτουργήσει αυτόνομα και οργανωμένα».
- Η αντίληψη αυτή συνυπάρχει σήμερα με έναν ιδιότυπο «τεχνοκρατικό λαϊκισμό», ο οποίος ουσιαστικά ζητάει ένα «οριζόντιο τεχνοκρατικό κόμμα» που θα αντιμετωπίζει πολυσύνθετα φαινόμενα, μη προσβάσιμα στους μη ειδικούς. Η λογική των δήθεν ουδέτερων τεχνοκρατικών λύσεων δείχνει να κυριαρχεί στη δημόσια σφαίρα. Η αντίληψη της μετατροπής των κομμάτων σε «κεντρώους» τεχνοκρατικούς μηχανισμούς, καθώς «στο Κέντρο κερδίζονται οι μάχες», ξεκινά στη δεκαετία του 1980 απηχώντας το πνεύμα της «Συναίνεσης της Ουάσινγκτον». Το τεχνοκρατικό κίνημα ξεκίνησε, ωστόσο, στις αρχές του 20ου αιώνα από προοδευτικούς μηχανικούς και επιστήμονες στις ΗΠΑ και άνθησε στην εποχή της οικονομικής κρίσης μέσα από τις θεωρίες για τη διάκριση της «κυβερνώσας» ελίτ» από τις «μάζες» που δεν διαθέτουν κανένα μέσο παρέμβασης.
- Η «τεχνοκρατική δημοκρατία» θέλει τους θεσμούς της κοινοβουλευτικής και κοινωνικής διαμεσολάβησης να υποχωρούν ως μέθοδος του κυβερνάν. Ο Πουλαντζάς έκανε λόγο για το κόμμα του «αυταρχικού κρατισμού», ή της «γραφειοκρατικής κυρίαρχης διοίκησης», που αναλάμβανε τον πρώτο ρόλο στην πολιτική οργάνωση των κυρίαρχων τάξεων. Ο κύριος χώρος λήψης αποφάσεων δεν θα ήταν πλέον το κοινοβούλιο και τα πολιτικά κόμματα, αλλά η «τεχνοκρατική διοίκηση». Αυτός ο τύπος δημοκρατίας στηρίζεται περισσότερο στις αποφάσεις των επιτελικών και γραφειοκρατικών δομών της κυβέρνησης και λιγότερο στους θεσμούς της λαϊκής κυριαρχίας.
- Το βασικό χαρακτηριστικό της σύγχρονης «ανελεύθερης δημοκρατίας» τύπου Όρμπαν, από την άλλη πλευρά, είναι ότι οι κρατικές λειτουργίες έχουν πλήρως αυτονομηθεί από το δημοκρατικό τους έρεισμα και δεν ισοσταθμίζονται από κανένα δικαιοκρατικό αντίβαρο. Εκεί είναι ο αυταρχικός ηγέτης που εκφράζει αδιαμεσολάβητα τον «λαό», ενώ στην «τεχνοκρατική δημοκρατία» είναι η τεχνοκρατική ορθοδοξία που επιβάλλεται ως πολιτικός μονόδρομος (ΤΙΝΑ).
- Απέναντι στις δύο αυτές ανησυχητικές εκδοχές είναι ανάγκη να προασπίσουμε μια αντίληψη για τη διακυβέρνηση ως «ανοικτό σύστημα» που ενσωματώνει την τεχνοκρατική γνώση ως στοιχείο για την πιο αρμονική και δημοκρατική λειτουργία του πολιτικού συστήματος και όχι ως υποκατάστατό του. Η αντίληψη αυτή απαιτεί μια διαρκή ισορροπία μεταξύ δημοσιονομικών πολιτικών και αναδιανεμητικής δικαιοσύνης. Απαιτεί μια ιδιαίτερα πολύπλοκη τεχνοκρατική άσκηση στην τεκμηρίωση των δημόσιων πολιτικών. «Να πολιτικοποιήσουμε τους τεχνοκράτες», επομένως, ή «να τεχνοκρατικοποίησουμε την πολιτική»; Θέλουμε τεχνοκράτες πολιτικοποιημένους που θα συμμετέχουν στη λειτουργία των κομμάτων και θα εκτίθενται στη βάσανο της λαϊκής ψήφου, ενώ δεν μπορούμε να αρνηθούμε ότι η συμμετοχή τους σε κυβερνητικά σχήματα, όταν δεν φορτίζεται από μεσσιανικά ιδεολογήματα, μπορεί να είναι χρήσιμη για την αλλαγή της συνολικής κυβερνητικής νοοτροπίας. Πρωτίστως, όμως, χρειάζεται να «τεχνοκρατικοποίησουμε την πολιτική», υπό την έννοια της ορθολογικής τεκμηρίωσης των αποφάσεων και της αντίστασης στις πελατειακές και εξωθεσμικές πιέσεις. Αυτή η τεχνοκρατία είναι το απαραίτητο συμπλήρωμα της δημοκρατίας.
Και της πολιτικής και της κοινωνικής δημοκρατίας…
Απόστολος Ι. Παπατόλιας
